Význam princípu procedurálnej spravodlivosti pri konštrukcii nástrojov sociálnej politiky

V tomto článku zdôrazníme význam procedurálnej spravodlivosti pri konštrukcii nástrojov sociálnej politiky. Princíp čistej procedurálnej spravodlivosti opisuje Rawls (1995) odvolávajúc sa na Briana Barryho. V procedurálnej spravodlivosti rozlišuje dokonalú a nedokonalú.

Pri dokonalej procedurálnej spravodlivosti je podstatná existencia nezávislého meradla, podľa ktorého sa rozhodne o tom, ktorý výsledok je spravodlivý a procedúry, ktoré zaručujú realizáciu tohto výsledku. Podľa Rawlsa (1995) je dosiahnutie dokonalej procedurálnej spravodlivosti skôr výnimočné, ak nie nemožné.

Pokiaľ tento princíp premietneme do konštrukcie nástrojov sociálnej politiky, tak je zrejmé, že jednotlivé nástroje sú rôznou mierou vzdialené od dokonalej procedurálnej spravodlivosti. Naším cieľom by však malo byť sa k dokonalej procedurálnej spravodlivosti čo najviac približovať. V teoretickej literatúre z oblasti sociálnej politiky sme sa s podobnou požiadavkou priamo nestretli, iba ak veľmi implicitne, a aj to skôr v metarovine (napr. Radičová, 2002b; Tomeš, 2010). Konštruovanie sociálno-politických opatrení v praxi v sebe však v značnej miere princíp procedurálnej spravodlivosti prirodzene zahŕňa.

Tento princíp býva bežne komunikovaný tým spôsobom, že sa považuje za zlú taká právna úprava, ktorá sa dá obchádzať, zneužívať ap.

Je pomerne jednoduché preukázať, že rôzne nástroje sociálnej politiky sa v rôznej miere vzďaľujú od dokonalej procedurálnej spravodlivosti.

Napr. príspevok na pohreb podľa zákona č. 238/1998 Z. z. o príspevku na pohreb sa v jednotnej výške 79,67 € vyplatí oprávnenej osobe, pokiaľ oprávnenosť preukáže potrebnými dokladmi. Je pomerne zložité fingovať smrť blízkej osoby, pričom je to spojené s vysokým rizikom odhalenia. Navyše motív ani nie je vysoký kvôli relatívne nízkej jednorázovej sume. Zrejme tento príspevok sa mierou procedurálnej spravodlivosti najviac z nástrojov sociálnej politiky približuje k dokonalosti.

Prídavok na dieťa je opakovanou štátnou sociálnou dávkou, kde vzhľadom na kumulovanú výšku dávok môže byť motív vyšší. Teoreticky sa dá falšovať alebo pozmeňovať potvrdenie o návšteve školy dieťaťa, za čo zas hrozia sankcie. Plošné vyplácanie prídavkov na dieťa je však ešte stále relatívne vysoko procedurálne spravodlivé.

Dávky starobného dôchodku pomerne detailne zohľadňujú zásluhu v podobe odvedených súm. Sú teda tiež vysoko procedurálne spravodlivé.

Oproti tomu nástroje sociálnej politiky vychádzajúce z princípu potrebnosti majú v sebe potenciál sa najviac vzďaľovať dokonalej procedurálnej spravodlivosti a to z toho dôvodu, že odmeňujú zníženú kvalitu najmä v oblasti schopnosti zarábať, čo niekedy nie je problém simulovať.

V praxi ide najmä o štyri oblasti, ktorých premenné sú manipulované s cieľom zvyšovať výhody plynúce zo systému sociálneho zabezpečenia:

1. výška príjmu,
2. zdravotný stav,
3. miera recipročných plnení,
4. charakter rodinného spolužitia.

Hoci nám nie je známa žiadna evidencia, ktorá by mapovala rozsah obchádzania či zneužívania sociálneho systému, existuje pomerne veľa indícií, že sa tak v praxi v nemalej miere deje.

Výška príjmu

Zo štatistických podkladov sociálneho poistenia (z 1. polroka 2010, zaslaných na žiadosť) vyplýva, že v pásme vymeriavacieho základu 0,01 až 319,58 € sa nachádzalo vyše 85 % všetkých SZČO (samostatne zárobkovo činných osôb), u zamestnancov to bolo menej ako 12 %. Pričom MPSVR SR (2011a) odhaduje, že priemerná nominálna mzda u živnostníkov za rok 2010 bola 577 €. Pomerne rozšírené neadekvátne znižovanie základu dane u SZČO možno považovať za plauzibilné.

Výskum zameraný na zdravie českých Rómov zistil, že väčšina dospelých Rómov denne fajčí. 65 % rómskych fajčiarov vyfajčilo minimálne 2 krabičky denne. Vo fajčení neboli zistené veľké rozdiely medzi pohlaviami, pričom s pravidelným fajčením začínala už značná časť rómskej mládeže. Čo je ale dôležité zdôrazniť, fajčilo 50 % pracujúcich Rómov, ale až 74 % nepracujúcich. Tiež je zaujímavý údaj (síce bez rozlíšenia ekonomickej aktivity) o nadváhe, ktorá sa zistila u 27 % dospelých Rómov (Nesvadbová et al., 2009). Predpokladáme, že situácia u Rómov na Slovensku nie je veľmi odlišná.

Z predpokladu, že priemerný nezamestnaný Róm-fajčiar mesačne minie na cigaretách zhruba výšku jedného životného minima, čo pomoc v hmotnej núdzi spravidla neprevyšuje, a napriek tomu dokáže vykryť aj reálne životné potreby, v prípade obéznych Rómov dokonca nadštandardne, vzniká otázka, ako je to možné? Keďže úvahu o tom, že poberajú relatívne vysokú dávku v nezamestnanosti, považujeme za nepravdepodobnú, potom možnou odpoveďou je, že oficiálny údaj o príjme deklarovaný voči úradom s cieľom poberať dávky pomoci v hmotnej núdzi sa líši od príjmu skutočného. Deje sa tak najmä prostredníctvom sivej a čiernej ekonomiky, ktoré napomáhajú Rómom zvyšovať ich neoficiálny príjem. Takúto skúsenosť dokladajú napr. aj správy z antropologického výskumu rómskych osád na Slovensku (Jakoubek, Hirt, 2008).

Práca na dohodu predstavuje v tomto kontexte tiež zvýšené riziko. V praxi tak má pracovník v zmluve dohodnutú pomerne nízku sumu – takú, aby mu vznikal súbežne nárok na pomoc v hmotnej núdzi – pričom neoficiálne mu zamestnávateľ vypláca oveľa viac – obaja aktéri pracovného vzťahu sa vyhnú plateniu vysokých odvodov, zamestnanec aj plateniu dane z príjmu a navyše získava benefity v podobe dávky pomoci v hmotnej núdzi, ktorú poberá neadekvátne.

Iným motívom pri deklarovaní zníženého príjmu býva snaha povinného vyhnúť sa povinnosti platiť výživné na deti.

Zdravotný stav

Z odhalených medializovaných korupčných prípadov (napr. Onufer, 2010) vyplýva, že za vystavenie potvrdenia o dočasnej pracovnej neschopnosti pre zdravého pacienta lekári požadovali na východnom Slovensku najviac 5 €, na západnom Slovensku v priemere 23 €. Iní zase požadovali pri potvrdzovaní pracovnej neschopnosti jedno euro za každý jeden deň.

V komentároch pod článkom (Onufer, 2010) jedna prispievateľka naznačila, že lekári sú motivovaní vypisovať potvrdenia o dočasnej pracovnej neschopnosti aj bez úplatkov. V opačnom prípade by si pacient zobral kartu a odišiel k benevolentnejšiemu lekárovi.

Podľa správy Sociálnej poisťovne (SP, 2012) aj napriek skráteniu ochrannej lehoty zo 42 na 7 kalendárnych dní bolo uplatňovanie nároku na nemocenské v rámci ochrannej lehoty po skončení nemocenského poistenia častým javom. Útvary nemocenského poistenia často evidovali aj prípady uznania poistenca za dočasne práceneschopného tesne pred zánikom pracovného pomeru zamestnanca. Častými boli aj prípady uplatňovania nároku na ošetrovné dobrovoľne nemocensky poistenými osobami. Tieto si uplatňovali nárok striedavo na dve alebo viac detí, resp. uplatňovanie nároku na ošetrovné striedali s uplatňovaním nároku na nemocenské v priebehu celého kalendárneho mesiaca.

Je pravdepodobné, že neopodstatnené vystavenia o potvrdení dočasnej pracovnej neschopnosti majú niekedy korupčný charakter a inokedy sú iba prejavom vychádzania v ústrety zo strany lekárov voči svojim pacientom.

Živnostník, ktorý Sociálnej poisťovni predloží lekárske potvrdenie o práceneschopnosti, neplatí odvody v príslušnom kalendárnom mesiaci. Ušetriť tak môže približne 145 €. Zároveň má nárok na výplatu dávky z nemocenského poistenia, ktorá môže byť aj viac ako 250 € (Onufer, 2010).

Občan v hmotnej núdzi pri neopodstatnenom potvrdení pracovnej neschopnosti má nárok na ochranný príspevok ekvivalentný aktivačnému príspevku, pričom ale od neho nie sú vyžadované žiadne protislužby.

Aktivačné práce

Reportáž televízie Markíza (2008) z obce Včelince preukázala, že bez avizovanej mediálnej kontroly bol výkon aktivačných prác fikciou.

Šimoňáková (2010) vo svojej reportáži poukázala na podobný problém v obci Žehra. Na malých obecných službách bolo zazmluvnených 196 ľudí. Žehrianske sídlisko bolo zavalené odpadkami a po pracovníkoch ani stopa. Samospráva čelí podozreniam zo zneužívania peňazí na fiktívne práce. Obec má 1850 obyvateľov, z toho je 1550 Rómov.

Podľa Sinuovej (2011) v obci Rankovce žije 653 obyvateľov, z nich je viac ako 500 rómskeho pôvodu. V deň kontroly pracovníkov ÚPSVaR v Košiciach, keď malo byť v práci 200 aktivantov, viac ako polovica z nich chýbala. „Pozastavenie aktivačnej činnosti je podľa mňa oprávnené, pretože aktivanti k dodržiavaniu pracovnej doby pristupovali nezodpovedne nielen teraz, ale počas celého obdobia aktivácie v obci,“ komentoval starosta obce.

Harvan (2011) v rámci hodnotení efektívnosti aktívnych opatrení na trhu práce celkovo konštatuje riziko zneužívania ako aj to, že zníženie tohto rizika je inštitucionálne, ako aj administratívne náročné.

Charakter rodinného spolužitia

Na inom mieste sme uviedli, ako sa dajú formálne upraviť rodinné pomery tak, aby v jednej rodine mohli poberať súbežne dva rodičovské príspevky. Takisto sme vysvetlili, ako efektívne býva zneužívaný inštitút náhradnej osobnej starostlivosti.

Do tejto témy spadá aj otázka, či v zvýšenej miere podporovať osamelého rodiča s deťmi, alebo takúto udalosť v sociálnej politike nezohľadňovať.

Sawhill (2003) uvádza, že program na pomoc rodinám s nezaopatrenými deťmi v USA (AFDC) bol vytvorený v tridsiatych rokoch s cieľom umožniť vdovám, prípadne jednorodičovským rodinám, starostlivosť o deti v domácom prostredí. V tom čase väčšinu žien v programe AFDC tvorili vdovy a takmer všetky deti boli narodené v manželstve. Podľa Murraya (1998) v päťdesiatych rokoch už bolo trápne a zahanbujúco jasné, že väčšina žien poberajúcich túto podporu nie sú vdovami. Podľa Sawhill (2003) v deväťdesiatych rokoch boli v tomto programe typicky ženy, ktoré sa stali matkami v adolescentom veku. Murray (1998) uvádza, že síce štatistické údaje preukazovali, že najviac poberateliek tvorili biele ženy, no najcitlivejšie boli vnímané černošky so štyrmi a viac deťmi.

V rámci racionálnej voľby bolo teda v určitých situáciách výhodné nemanželské spolužitie a pre určité skupiny so zníženým potenciálom uplatnenia sa na trhu práce (černošky) aj rodenie detí. Program AFDC mal zjavne nízky potenciál procedurálnej spravodlivosti a vo svojich dôsledkoch snahou o riešenie jedného sociálneho problému prehlboval problémy iné.

Höhne (2008) predpokladá, že nastavenie systémov daní a sociálnych dávok môže mať vplyv i na samotnú formu rodinného spolužitia. Porovnávala v systéme ČR dve situácie – fiktívnu neúplnú rodinu očakávajúcu vyšší prínos zo sociálnych dávok pre formálne osamelého rodiča a manželstvo predpokladajúce zisk zo spoločného zdanenia oproti rodine osobitne zdaňovaných manželov, resp. nezosobážených partnerov. Zistila, že v niektorých situáciách v rokoch 2005 až 2007 bolo výhodnejšie predstierať osamelo žijúcu ženu s deťmi a zároveň žiť i z príjmu zamlčaného partnera. Najviac sa to oplatilo rodinám, v ktorých žena poberala rodičovský príspevok. V rokoch 2005 a 2006 tak mohli získať o 1500 – 2000 Kč mesačne viac v porovnaní s jednodetnou úplnou rodinou v rovnakej príjmovej situácii, resp. o 2500 – 3500 Kč navyše, pokiaľ mali deti dve. Legislatívne úpravy zavedené od roku 2008 podľa Höhne (2008) tieto deformity odstránili.

Aby sme to zhrnuli, tak:

1. výšku príjmu sa snažia ovplyvňovať zárobkovo činní ľudia, ak si chcú znížiť vymeriavacie základy pre platenie odvodov alebo daní, prípadne, ak sa chcú ich plateniu vyhnúť úplne;
2. ľudia v blízkosti hranice hmotnej núdze deklarujú znížený alebo žiadny príjem s cieľom získať dávky pomoci v hmotnej núdzi;
3. neopodstatnená práceneschopnosť sa deklaruje najmä kvôli vzniku finančného plnenia zo strany Sociálnej poisťovne;
4. ľudia v hmotnej núdzi neopodstatnenú pracovnú neschopnosť deklarujú najmä preto, aby mali nárok na ochranný príspevok a vyhli sa aktivačným prácam.

Schneider (2012) odhadoval rozsah sivej (tieňovej, šedej) ekonomiky v Európe, pričom na Slovensku podľa tohto odhadu sivá ekonomika tvorila približne 17 % HDP.

Existuje viacero dôvodov, prečo u ľudí v hmotnej núdzi alebo v jej blízkosti sú v rámci racionálnej voľby výhodnejšie vyššie načrtnuté podvody, ako u ľudí výraznejšie nad hranicou hmotnej núdze:

1. Spravidla ide o relatívne malé sumy, čiže náklady na efektívne kontrolné mechanizmy by zrejme prevyšovali náklady súvisiace s poskytovanými benefitmi.
2. U ľudí v deklarovanej hmotnej núdzi sú sankčné mechanizmy málo efektívne – pokuty sú v zásade nevymožiteľné a tresty odňatia slobody predstavujú pre štát privysoké náklady, pričom zároveň pre ľudí v hmotnej núdzi znamenajú relatívne malý pokles kvality života a nízku perspektívu nápravy.
3. V ich životnej situácii je takéto správanie pomerne jednoduchá cesta k finančným zdrojom, pričom v dôsledku relatívnej materiálnej deprivácie k tomu môže vznikať aj zvýšený tlak.
4. Vyhýbanie sa reciprocite v podobe aktivačných prác vytvára viac priestoru pre účasť v sivej či čiernej ekonomike.
5. Možno tu dochádza aj k reflektovaniu pravdepodobnosti nižšieho veku dožitia – participácia v platení odvodov napr. na starobný dôchodok by tak bola sčasti zbytočná.
6. U Rómov môže byť tiež faktorom ich špecifická kultúrna črta. Napr. Jakoubek, Hirt (2008), Bakalář (2004), Lužica (2004) popisujú, že Rómovia v rámci svojej fajty delia často bipolárne svet na „my a oni“, pričom poškodzovať svet mimo ich širšieho príbuzenstva a obohacovať sa na úkor neho považujú často za cnosť.

Záver

Dôraz na princíp procedurálnej spravodlivosti pri konštrukcii nástrojov sociálnej politiky má ten význam, že nemotivuje k nárastu takých ľudských nerestí ako je napr. podvádzanie a vo vzťahu k verejným financiám nedochádza k plytvaniu. Základná téza behaviorálnej psychológie znie: správanie, ktoré je pozitívne posilňované, sa bude v budúcnosti častejšie opakovať. Ignorovanie snahy približovať sa k procedurálnej dokonalosti môže v konečnom dôsledku sociálne problémy privádzať do takého rozsahu, že bude ekonomicky neudržateľné a spoločensky neúnosné ich riešiť.

Súhlasíme s Tomešom (2010), podľa ktorého ten, kto prispieva na sociálnu solidaritu, by nemal nikdy dostať z tejto solidarity menej než ten, kto na ňu neprispel. Avšak zároveň musíme upozorniť, že procedurálne nedokonalosti v sociálnom systéme nás veľmi výrazne vzďaľujú od tohto teoretického ideálu.

Zoznam bibliografických odkazov

Zdieľať na Facebooku